Durante el 2014 y el 2015, la agenda regulatoria establecida por la reforma constitucional y posteriormente la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión (LFTR), mandató al Instituto a enfocar todos sus recursos para implementar una serie de acciones, regulación y cambios al marco normativo e institucional que permitieran cumplir con los mandatos que presentaban plazos perentorios.

El trabajo del Instituto se volcó en dos principales aspectos de manera paralela: la transformación institucional y el cumplimiento de la agenda regulatoria establecida por los mandatos legislativos antes mencionados, cuyo objeto primordial se centró en la implementación de una serie de medidas regulatorias tendientes a nivelar las condiciones de competencia que enfrentan los diversos concesionarios y permisionarios de las Telecomunicaciones y la Radiodifusión (TyR).

Entre los cambios institucionales se encuentran:

En 2014 se logró reestructurar al IFT con un enfoque moderno, basado en las mejores prácticas internacionales, acorde al nuevo marco normativo y a las nuevas facultades y obligaciones recientemente adquiridas. Así, el 4 de septiembre de 2014 se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el nuevo Estatuto Orgánico, con el que se crea, entre otras, la Coordinación General de Planeación Estratégica (CGPE) a la que se le otorgaron las siguientes facultades:

• Artículo 72, fracción I) “Proponer al Presidente la planeación estratégica de corto, mediano y largo plazo para cumplir con los objetivos del Instituto;”
• (Artículo 72, fracción II) “Proponer al Presidente el proyecto de programa anual de trabajo del Instituto, así como de los programas, planes y proyectos generales, especiales y estratégicos para el cumplimiento de la misión, visión, objetivos y metas institucionales;”

Por otra parte, en enero de 2015 el Pleno del IFT aprobó el Programa Anual de Trabajo (PAT) 2015. Al respecto, no se alcanzó el 100% de avance en algunos de los proyectos planeados en el PAT 2015, los motivos principales de esto fueron la subestimación de los tiempos en la definición de proyectos; las modificaciones al alcance que ocasionaron mayor demanda de esfuerzo; así como la ocurrencia de riesgos no identificados como son la colaboración con entes externos al Instituto o nuevos involucrados; alta participación y/o ampliación de plazos en consultas públicas, atención a comentarios y/o recomendaciones derivadas de las consultas públicas que originaron cambios no contemplados y ocasionaron variación en las fechas originales. Lo anterior, generó una serie de lecciones aprendidas que fueron tomadas en cuenta para el presente documento.

Entre estas lecciones aprendidas se encontró que el dimensionamiento de los proyectos debe planearse considerando los riesgos asociados descritos del Instituto en el párrafo anterior y su probabilidad de ocurrencia. Asimismo, los proyectos que requieren de la participación de otras entidades públicas o privadas exigen de una coordinación que, en muchos casos, implica plazos mayores para su adecuado cumplimiento y que se encuentran fuera del control del esfuerzo institucional. Adicionalmente, se detectaron importantes áreas de oportunidad para mejorar el formato y la forma en cómo el Instituto hace frente al mandato que establece la LFTR en el artículo 20 fracción XI¹.

El PAT es el instrumento a través del cual el IFT establece su agenda de trabajo, se precisan los objetivos, estrategias y prioridades regulatorias e institucionales para el beneficio de los usuarios y audiencias de los sectores de las TyR durante 2016. Es así que el PAT se constituye como un mecanismo de transparencia y rendición de cuentas, además de una herramienta para cotejar los avances regulatorios, ponderar los retos venideros, y planear los trabajos, proyectos y previsiones sobre recursos que serán asignados para cumplir con lo previsto para el corto, mediano, largo plazo.

La calendarización, presentación de los proyectos y definición de responsables y recursos asignados conforman la agenda de trabajo de cada año, para su posterior seguimiento de cumplimiento a través de los informes trimestrales de labores, los cuales son entregados al Congreso de la Unión, al Ejecutivo Federal y son publicados en el portal de Internet del Instituto como parte de un ejercicio de transparencia y rendición de cuentas que brinda certidumbre a los sujetos regulados así como a los usuarios y a las audiencias, sobre las acciones que el Instituto pretende implantar en los sectores de la TyR durante el año de referencia.

Con el objetivo de mejorar la forma en que el Instituto informa a la ciudadanía, al Congreso de la Unión y al Ejecutivo Federal, así como para establecer un mejor formato de reporte sobre las actividades de la agenda regulatoria (proyectos estratégicos) que incidan en que los servicios públicos de las TyR que reciben los mexicanos sean de mayor diversidad, calidad y precio, durante el 2015 la CGPE solicitó el apoyo al Banco Interamericano de Desarrollo (BID) a efecto de que le brindara asesoría respecto de la planeación estratégica de corto, mediano y largo plazo.

Los trabajos consistieron en un diagnóstico de los documentos programáticos con los que cuenta el Instituto para la realización de sus PAT, y de un análisis de las mejores prácticas nivel internacional y nacional, tomando en cuenta la experiencia de reguladores de países, tales como Australia, Brasil, Chile, Colombia, Estados Unidos de América, Reino Unido y en representación de México, a la Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE), para el establecimiento de los objetivos, programas anuales de trabajo y modelos de reporte e indicadores de las principales entidades reguladoras en telecomunicaciones, radiodifusión y competencia económica, de forma que sirvan como referencia para el establecimiento de los formatos de reporte propios del IFT.

Dentro de los hallazgos del análisis internacional realizado, de acuerdo a las recomendaciones de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) sobre cómo evaluar políticas regulatorias ² , se deben tomar en cuenta los siguientes factores: 1) La política regulatoria no siempre es de aplicación inmediata; 2) existen factores exógenos que afectan el comportamiento de las variables de interés de toda política regulatoria; y 3) la implementación, monitoreo y vigilancia requieren adecuaciones de sistemas y procesos que conllevan un tiempo de madurez (de un mínimo que va de 3-5 años) para su eventual evaluación y mejora, es decir, la mayoría de los efectos no son observables en periodos cortos.

Asimismo, se encontró la necesidad de establecer objetivos y estrategias con baja correlación entre ellos como un principio fundamental para la elaboración de los programas anuales de trabajo y los reportes de avances de los reguladores analizados, a través del seguimiento de ciertos indicadores que midan los avances y logros del Instituto. Si se tienen objetivos con alta correlación entre ellos no es posible establecer indicadores que permitan monitorear los resultados y los avances logrados en las estrategias que soportan los objetivos perseguidos por el IFT.

Por ello, y con el objeto de acreditar cómo las actividades del Instituto generan resultados en la estructura de los mercados regulados que favorecen y benefician a los consumidores y audiencias de los servicios de las TyR, fue importante replantear los objetivos institucionales de forma que sea posible reportar a mediano plazo a través del seguimiento de indicadores estratégicos en los informes trimestrales, los avances que se han logrado respecto de las estrategias seguidas para conseguir dichos objetivos.

Así, para el presente PAT 2016 y con base en el documento de Planeación Estratégica del IFT elaborado por la CGPE con el apoyo del BID, se replantean ajustes a los objetivos institucionales del Plan Estratégico del IFT publicado en el 2014, con el propósito de generar reportes que no solo muestren los trabajos y actividades del Instituto, sino que permita medir los avances en los objetivos definidos por la institución. Para ello fue necesario pensar en objetivos y estrategias que sean excluyentes en la medida de lo posible, con una propuesta de indicadores relevantes para el regulador y la ciudadanía, que sean posibles de reportar de forma continua, y cuyos avances muestren los logros obtenidos acorde con las precisiones en los nuevos objetivos perseguidos por el Instituto.

De esta manera, los nuevos Objetivos Institucionales son:

• Objetivo 1. Promover e impulsar que los usuarios y las audiencias tengan mejores opciones de servicios públicos a precios asequibles, a través del impulso de la competencia y libre concurrencia de los sectores regulados.
• Objetivo 2. Promover e impulsar condiciones para el acceso universal a las tecnologías y servicios de las telecomunicaciones y la radiodifusión con el objeto de maximizar el bienestar social.
• Objetivo 3. Garantizar que la prestación de los servicios de las telecomunicaciones y la radiodifusión que recibe la población sea acorde con los niveles de calidad bajo parámetros internacionales.
• Objetivo 4. Fomentar el respeto a los derechos de los usuarios finales y de las audiencias en los servicios de las telecomunicaciones y la radiodifusión.

Si bien en una primera instancia podría parecer que se eliminan algunos objetivos del documento de Planeación Estratégica del IFT ³ publicado en 2014, como son la libertad de expresión, seguridad y precios competitivos. En realidad no es así, ya que la libertad de expresión y los precios competitivos son resultados naturales de lograr impulsar condiciones de competencia en los sectores regulados. Asimismo, promover condiciones de seguridad también es un resultado de fomentar el cumplimiento de los derechos de los usuarios finales y de las audiencias.

Es importante señalar que los nuevos objetivos parten de una definición estratégica del IFT que se encuentra alineada de forma general a las funciones y prioridades que fueron identificadas como comunes para los distintos organismos reguladores analizados en el Benchmarking ⁴ internacional, las cuales se presentan a continuación:

Funciones principales:

• Regular a través del marco normativo y su cumplimiento
• Definir estándares de calidad para redes, equipos y servicios
• Regular la competencia en cuanto a calidad, tarifas y contenidos
• Elaborar recomendaciones para mejorar y asegurar el cumplimiento de las políticas públicas, planes y programas de desarrollo en los sectores de las TyR.

Prioridades:

• Promover mercados competitivos
• Impulsar el acceso y uso de servicios de calidad
• Fomentar el desarrollo de infraestructura
• Garantizar la protección de los usuarios y audiencias.

Adicionalmente, se identificó como mejor práctica que podría adoptar el IFT, el mejoramiento y simplificación de las normas del sector. Esta práctica complementaría la función que realiza actualmente, eliminando normatividad innecesaria o excesiva para el cumplimiento de los fines de la política regulatoria que sólo ocupan recursos de la institución e incrementan los costos de los regulados.

De esta forma, la reformulación de los Objetivos Institucionales en el marco de la Planeación Estratégica del Instituto permite transmitir un mensaje claro, estructurado y enmarcado en un horizonte temporal definido de 3 a 5 años. Asimismo, habilita la posibilidad de establecer indicadores estratégicos que den cuenta de los avances institucionales y los resultados obtenidos en los mercados regulados.

Por otra parte, la experiencia internacional muestra que los organismos reguladores establecen un monitoreo de la evolución de los mercados regulados para dar seguimiento a los efectos de la política regulatoria, sin una evaluación de impacto. Es decir, ningún regulador publica una relación causa-efecto de cada una de las intervenciones que realiza en los mercados regulados en sus programas anuales de trabajo ni en los reportes de avances periódicos, sino simplemente analizan la evolución global de los sectores en sus distintos indicadores.

Lo anterior no implica que no sea necesario realizar evaluaciones del impacto de la política regulatoria, sino que, debido a que este tipo de ejercicios son intensivos en información y a que la fortaleza de los resultados depende sustancialmente del diseño exante establecido y de la recopilación de información en la línea base de los proyectos regulatorios, por el momento no se cuenta con la información suficiente y adecuada para realizar las evaluaciones sobre algunas de las políticas regulatorias implementadas a menos de 2 años de vida. Adicionalmente es importante insistir en que este tipo de ejercicios deberían ser realizados no en el marco de un programa anual de trabajo o de los informes trimestrales de avance, sino como ejercicios con todo el rigor metodológico necesario para detectar áreas de mejora en la política regulatoria implementada por el IFT.

Cabe resaltar que de forma adicional a estos objetivos, se propone un eje transversal de “Fortalecimiento Institucional” que rija el desempeño y actuar del IFT, que en esencia está relacionado con el objetivo previo de “Ser un regulador eficaz, imparcial, transparente y con mejores prácticas de gestión”, pero no se encuentra acotado solo a estos aspectos del funcionamiento del Instituto.

A partir de este esquema, se estructuraron los proyectos y estudios del presente PAT 2016, cuyo enfoque es reportar los proyectos estratégicos que culminarán en el año en curso, así como de aquellos que tengan una carga de trabajo importante durante el 2016 aunque su finalización esté programada para el próximo año.

Por último, es importante indicar que en el documento de Planeación Estratégica se plasma el enfoque de los procesos que es donde se genera un espacio temporal que da soporte a las estrategias planteadas de 3 a 5 años para su adecuada evaluación.